2005年4月14日

162-衆-農林水産委員会-10号 平成17年04月14日

○篠原委員　民主党の篠原孝でございます。
きょうは、農業経営基盤強化促進法について質問させていただきます。
予算委員会の席で、大臣の前でも申し上げましたけれども、いろいろな行政、難しいんですが、やはり農政は本当に難しいんじゃないかと思います。世界じゅうでうまくいっている国はほとんどない。財政事情が悪い中で補助金をどんどんつぎ込まざるを得ないというような問題があるかと思います。
日本の農政を見た場合、いろいろな難しいところがありますけれども、私はやはり農地問題、これに絡む問題ほど難しい部分はないんじゃないかと思います。
戦後の農政をリードされた方に東畑精一さんという方がおられます、東京大学の農業経済学の先生でしたけれども、この方とか、農林水産省の先輩ですけれども小倉武一さん、農業基本法のころ、いろいろ仕事をされた方ですけれども、見込みが狂ったと両方ともおっしゃっています。それは、地価がこんなに上がるとは思わなかった、規模拡大がこんなに進まないとは思わなかったと。ここがヨーロッパの農政と大分違うところではないかと思います。
今回の法律改正で、株式会社に農地の賃借権を与えるといったようなこと、その利用権を設定してというのは、これは非常にいいことではないかと思います。
それから、先ほど一川委員も御指摘になっておられましたし、副大臣もそのとおりだとおっしゃっていましたけれども、市民農園をどんどんつくって、一般市民にも農業に親しんでいただいて、農業に対する理解も深めていく、それが長寿にもつながるというようなこと、これもいいことではないかと思います。こういったことは非常に大事だと思います。
農政上から見た場合、いろいろな問題があるかと思いますけれども、この限られた日本の国土の中で遊休農地がどんどんふえていくというのは大問題ではないかと思います。三十四万ヘクタールになっている。これは二〇〇一年の数字だったと思いますけれども、現実はもっと進んでいるのではないかと思います。四百七十万ヘクタールの一割近くに達せんとしている。しかも、耕地利用率が、かつては一三〇％を超えていたのが今は九十数％だと。限られた農地であるにもかかわらず有効活用されていないということ。
これは大問題なので、我々の、我々というか、農政を担当されている皆さんの先輩たちが、一九九〇年にこの農業経営基盤強化促進法をつくりまして、遊休農地対策も取り組むようになっておりますね。農業委員会が指導をして、勧告をして、買い入れとかいうことをするようになっておるわけですけれども、なかなか進んでいなかったようですね。
数字をいただきましたところ、例えば直近でいいますと、指導した案件が一万件近く、九千三十件あるということ、それから、この過去十四年間で九万件。ところが、結果はどうだったかというと、ほとんどなくて、二十ヘクタールちょっとぐらいしか買い入れとかになっていないということですね。それから、数字をいただきましたけれども、なぜかしら途中から、一九九五年あたりから急に、もう買い入れの協議とか合理化法人による買い入れ等が行われなくなっている。これじゃ動かないからということで今回の改正になったんだろうと思いますけれども、一体どういうところに問題があったんでしょうか。

○大口大臣政務官　今先生御指摘がありました、遊休農地対策が機能していなかったのではないか、これはどこに問題があったのかということでございますが、耕作放棄地の面積は、先生も御指摘がありましたように、三十四万ヘクタール、いや、それ以上だということでございますけれども、東京都の一・五倍。昭和六十年の十三万ヘクタールから二十一万ヘクタール増加している。また、今後も、農業者の高齢化の進展等によって遊休農地の増加が懸念されております。限りある農地の有効活用ということから考えて、耕作放棄地対策というのは喫緊の課題である、こういうふうに考えております。
そして、どこにその問題点があるかということでございますが、やはり現行の基盤強化法が遊休農地がそんなに多く生じるであろうということをきちっと予測していなかったのではないか。そして、農業委員会が、農業上の再利用が困難か否かという振り分けをしっかりしないで遊休農地について指導をしていた。振り分けをきちっとしていなかったのではないか。あるいは、現行の特定利用権制度は、これは農協の組合員とか農民の共同利用でなければ対象にならない、こういうふうに共同利用に限定していた、こういうようなこと。あるいは、買い入れ等の協議が調わなければ前に進まなかった。こういうようなこともありまして、農業上の再利用を行うには社会的困難と思われるものまで指導したり、共同利用要件が困難なものがあり、思うように解消が図られなかった、こういうふうに考えられます。

○篠原委員　今いろいろ問題点を挙げられました。
繰り返しますと、多過ぎて、こんなに多く耕作放棄地がふえるとは思わなかったと。それから、振り分けというのは農業委員会が、これは農地として使える、これは使えない、その振り分け、そういう意味ですか、そういう振り分けができなかった。それから、共同じゃなければいけないというのをつけていたと。それから、協議が調わないとだめだったと。
しかし、ほとんどワークしなかったわけですけれども、今度これを直しておられるわけですね。では、大体わかります、そういった検討をされたと。
だから、多くなり過ぎた、これはしようがないわけですけれども、振り分けるということで市町村にきちんと計画をつくってもらう、これで改善されるということですね。それから、共同じゃなくて個人でもいいというふうにはなっているんだろうと思う、そこがそういうふうになっているのかどうか。それで、協議が調わなければならないというのは、そんなことは待っていられないからというので、都道府県知事を絡ませて、都道府県知事の強制的な裁定ということを入れる、それでもって進めたいというような感じだろうと思いますけれども、今私が言ったことでよろしいんでしょうか。
そして、これでもってどんどん遊休農地がなくなっていくという見通しが立てられるんでしょうか。

○大口大臣政務官　今先生が御理解いただいているとおりであろうと思います。
詳しく述べますと、今回の改正では、遊休農地の発生の防止、解消の強化を図ることを目的といたしまして、地域の農業の実情に通じた市町村が策定する基本構想の中で、遊休農地を農業上の利用の増進を図るものとそれから植林等の山に戻すものに振り分けるということを、市町村が基本構想を策定してやる。前者につきまして農業上の利用の指導を行い、指導に従わない場合には知事の裁定による賃借権の設定、これができるようにする、五年間の賃借権設定。その際、農民や農協の組合員の共同利用ではなく、仲介機関であります農地の保有合理化法人を通じて、個人利用や特定農業法人の利用も可能にする。あわせて、周囲の営農への支障の除去を内容とする市町村長による措置命令、こういうものを内容とする体系的な耕作放棄地対策の整備を図ることとしております。
本法案が成立しました際には、関係者に対策の趣旨を周知徹底し、円滑な実施に努めてまいりたいと考えておりますが、さらに平成十七年度の予算におきまして、地域の耕作放棄地の実態等の調査をやる、活用方針を検討する、インターネット等によって耕作放棄地等の農地情報の集積、公開をしていく、それから農業委員会による濃密な指導を実施していきまして、そういうような事業を講ずることによって、制度的措置とあわせてこうした取り組みを促進することによって、実効ある耕作放棄地対策を推進してまいりたい、こういうふうに考えております。

○篠原委員　今伺っていると、非常にまた理想的なことを考えている。私はこれが本当に働いたらいいと思っているんですが、ちょっと質問通告はしていないんですけれども、多分おわかりいただいているのでお答えいただきたいと思います。
この問題について農業委員会が深くかかわってきたわけですね。いろいろ指導したけれども、うまく進まなかったという悩みは、一番農業委員会の関係者が抱えていると思うんです。市民農園もそうですけれども、特区でやってうまくいっているから全国展開を図ろうと。株式会社の参入も同じです。やはり現場の声というのを聞き入れて、それを反映して制度化していくのはいいんだと思うんですけれども、市町村の農業委員会から今のような要望が寄せられたりして、それを集積した結果こうなったんでしょうか。
それで、特に、私どもが考えるには、これは民主党の農業再生プランのところでも同じようなことを考えたわけですけれども、まあそういう点では一緒なわけです。市町村長さんの方が現場をわかっているから、市町村長さんに今の裁定なんかの権限を与えた方がいいんじゃないかというふうにまとめていたんですが、それは動けば都道府県知事でも大臣でも市町村長でもいいと私は思うんですが、なぜ都道府県知事にしたのかというのを、それも農業委員会の現場の要求で、もっと上の方が権限があっていいんだというようなことがあったんでしょうか。

○大口大臣政務官　市町村長さんの場合は、現場にもう密着している、こういうことであることが、逆にこういう裁定のような強制的な措置に対して、これをやっていくに当たっては、働きにくくなる、この可能性がある。
ですから、市町村長さんについては、こういうプランをつくっていただいて、そして買い入れ等の協議について調停をしていただいたり通知をしていただいたりするわけですが、最終的には、やはり裁定ということになりますと、ちょっと離れた知事さんにやってもらう、こういうふうに考えています。

○篠原委員　多分、今前半の方のはお答えいただけませんでしたけれども、農業委員会の声を反映して、現場の声を聞いてやっておられるということだろうと思います。
農地問題について、ちょっと私もいろいろ考えるところがあるわけですけれども、本当に難しいと思います。
農地は、これは外国のところのと比べるとよくわかるわけですけれども、万人のものなんですよね。所有者のものではないということになっているんだそうです。ですから、外国、欧米諸国に行きますと、遊休農地というのは余りないんです。なぜないかというと、耕作できなくなったりしたら、ほぼ自動的にやる人のところに農地が渡る仕組みになっているわけですね。どうしてかというと、農地というのはパブリックグッズ、公共財だと。私的所有権の、思いのままにさせるべきじゃないんだという考え方があるわけですね。
日本の場合は、これが私的財産権が強過ぎて、これはおれのものだと。これは農地だけじゃなくて、都会でもそうなわけですけれども、駅前で再開発しなくちゃいけないのに、一軒長屋が出ないということで再開発ができない、そういったことが起きているんだろうと思います。
これは非常に難しいことで、一農林水産省で解決できるわけではないわけですけれども、農地についていいますと、イギリスなんかはクラウンランド、王様の土地ということになっていて、これは、江戸時代はお殿様の土地で、五公五民とか四公六民となっていたわけですけれども、明治時代に新政府になったときに、地租改正で絶対的所有権を認めてという。その後、農政もそうなんですが、ほかの分野も、ヨーロッパ諸国は公的規制というか公的なものを相当認めてきたのにもかかわらず、日本は公的なものを認めてこなかったんだろうと思います。
そういう意味では、今回、今政務官お答えになったように、都道府県知事に利用権の設定について裁定権を与える。非常におくればせながら公的な部分が農地について関与し始めたということで、これは憲法上もいろいろ多分疑義があったりするんだろうと思いますが、僕は構わないんだろうと思います。農地は耕してこそ農地であって、耕さない人からは、極端なことを言えば、取り上げても、ヨーロッパの場合はそうなっているはずなんです。日本の場合は、所有権までは、というと大ごとになりますけれども、耕していない農地は利用していくという農政当局の姿勢は、私は非常に真っ当だと思っております。
ただ、この後どうやって本当に農政に役立たせていくかというと、これは問題が多いんじゃないかと思います。
農地の利用の集積、現場を見てもそのお声が聞かれます。それは、稲作なんかもちろんですけれども、リンゴとか野菜だって、やはり近くに農地があった方がいい。それを、日本はなぜかしら分散錯圃になっている。あちこちに田んぼや畑が散らばっている。これも、災害や何かの危険防止で、一つのところで災害全部なったらその農家は生きていけないから、あっちが水が出ても、こっちが大丈夫だというようなことでなっていたと学者は言っているわけですけれども。ヨーロッパ諸国は、一軒の農家の周りに自分の農地がずっと固まっているわけですね。日本は結構違うわけですね。だから、そこのところは何かいろいろ難しいところがあるわけです。
農地制度はそれでうまくなったとしても、次、今度は集積する相手のことを一体どうお考えになっているのかということですけれども、例えば、中山間地域で一番遊休農地が多い、その一番多いところで集積すべき後継者がいない。例えば、主業農家が一人もいない集落が相当あるということ。やはり、この相手の対策なんかもしていかなければいけないんだと思いますけれども、その点についてはどうお考えでしょうか。

○大口大臣政務官　先生の御地元も、中山間地、たくさんある。私も、静岡県ですからたくさんあります。そういう点で、実情をよくわかっていらっしゃると思うわけでございますけれども。
農業で他産業並みの所得を上げる経営体、これを目指す経営を担い手とし、これらの経営が農業生産の相当部分を担う、こういう強靱な農業構造を構築することが我が国の農政の喫緊の課題であるということでございます。したがって、今回の法改正では、農地保有合理化事業の拡充などを通じて、担い手への農地の利用集積を加速化していくということにしておるわけでございます。
中山間地などの、過疎化や高齢化が進展し、担い手が見つけられないような地域では、小規模農家や兼業農家が参加して集落ぐるみで農業を行う集落営農を、経営主体としての実態を有する担い手として発展させていくため、農用地利用改善事業を拡充し、集落内の役割分担や利用集積目標を明確化する。集落における合意形成を推進するリーダーの育成などの取り組みを支援する。また、行政、関係団体が一体となって、集落営農経営の組織化、法人化の促進を強力に推進する、こういうことにしておるわけでございます。
特に、リーダーの育成が大事でございます。また、リーダーということは、例えば行政のＯＢとかＪＡのＯＢとか普及員のＯＢとかも含めまして、これから団塊の世代、非常に重要な役割を担っていくんじゃないか、こう考えております。

○篠原委員　私が申し上げたいのは、政務官のおっしゃることもわかるんですが、耕作放棄地が増加している理由として、一番どういうことが挙げられるかということですね。
農業会議所が調査したところによりますと、労働力不足だ、高齢化が進んでいる、これが一番。これが八八％ですか。その半分ぐらいが、価格の低迷。それから、一番最初のと同じなんですが、こういう分類していた、農地の受け手がいないというのが三番目になっているんです。
つまり、幾ら規模拡大して農地の利用の集積をしていこうにも、受け手がいないというのが現実です。平地の条件のいいところ、副大臣のところの滋賀県の東側の方のところなんかは平らで便利で、山手の方に行ったら、いない。両方で、湖西と湖東とで全然条件が違うというのでおわかりいただけるだろうと思いますけれども。
ですから、私も、規模を拡大して農地の利用の集積というのは理想なんですが、これは、農林水産省がずっと戦後、理想といいますか、追い求めてきた夢でして、見果てぬ夢なんと言っては悪いんですけれども、なかなかうまくいかないわけです。ですから、現実を見て、もうちょっとそこのポイントをついていかなくちゃいけないんじゃないかという気がするんです。
政務官のお答えの中にもありました、普及員だとか、農協の人たちとか、団塊の世代でＯＢになって云々というのは、その人たちがリーダーということですね。これは、私は非常に大事なポイントじゃないかと思います。農業の活性化というときに、規模拡大を担う人たち、これは絶対です。これが重要じゃないとは私は申し上げません。
これは絶対重要ですけれども、その人たちが現実にいない。だったら、現実を踏まえてどうするかというと、やはり兼業農家も巻き込む。それだけじゃないんです。退職者も巻き込む。これは、一番ちゃんと私のこういう考え方をお聞きいただいたのは、予算委員会のときに大臣の前で申し上げたと思います。団塊の世代です。
我々の団塊の世代というのは、高度経済成長を担ってきたんだろうと思います。しこしこ勉強して、東京へ出たりというのをして。ところが、気がついてみたら、会社は左前になってきている。奥さんはさっぱり面倒見てくれない、これは人によって違いますけれども。それで、これは総じてですけれども、子供は親の面倒なんか見る気はなくて、勝手にやっている。そうすると、都会でぽつんと暮らしていかなくちゃいけない。隣近所に友達はない。会社勤めばかりしていて、よく社畜とか言われています。農林水産省の皆さんなんか、夜中まで国会答弁書かされたりして、地域社会との接触なんて全然ないはずですよ。かわいそうですよね、退職した後。
それで、そういう人たちは、やはり行くところがある人ですよ。それは、ない人は困りますけれども、結構行くところがあると思う。団塊の世代の六十にならんとしている人たちに世論調査をしますとびっくり仰天するんですけれども、田舎を持っている人たち、六五％が、冷たい都会になど老後は住めない、田舎に帰りたいと答えるわけです。大半が農家の次男坊、三男坊あるいは長男でもあるわけです。もっと聞くと、できることならやりたいと。
先ほど大阪の話で、十一自治体が市民農園で高齢者にやっていただいてというのがありました。いきなり市民農園で余生を送るというんじゃなくて、やはりその人たちも立派な労働力じゃないかと私は思うんです。これは、現地でやっているところがあるんです。いつも島根県の例を出して悪いんですが、田舎の代表ということでしようがないんだろうと思いますけれども、過疎地の代表というところで。島根県は、そういう現実を踏まえて、今も続けているかどうかわかりませんけれども、二、三年前のものなんですが、五十歳以上の定年帰農者、あるいは島根県でいろいろな企業に勤めている人たちも含めてなんですが、それの農業技術研修や制度を仕組んでいるわけです。
今まで、青年就業者の促進という法律は国にもあります。いつも理想を掲げて青年のところへかけている。若手、担い手。しかし、それ一辺倒では農村は成り立たない。先ほど一川委員のお話にもありましたが、これはほかの面もあると思いますけれども、専業農家はなかなか忙しくて村の役をやっていないというのは、石川県ではそうかもしれませんが、長野県では、やはり農家が、役害と称されるほど、毎日いる農家のところに役が行って忙しくて仕事をしていられない。それで、サラリーマンたちは全然、何も地域社会活動というか集落活動に参加しないで、農家ばかりで集落を持っている、こういう実態になっています。
これは場所によっていろいろ違うので、だから農政も難しくなるわけですけれども、こういった姿勢というのは絶対必要なんじゃないかと思いますけれども、農林水産省の政策の中に、定年帰農者に農地をというような考えは全くないんでしょうか。

○大口大臣政務官　今先生おっしゃいましたように、離職就農者あるいは高齢の農業者について、他産業での就業や長い人生経験によって培われた知識、人脈、豊富な経験に裏打ちされた農業技術、これを有している方もいらっしゃるわけでございます。そこで、離職就農者などの農業に関する知識が乏しい人でも円滑に就農ができるように、就農相談、技術、経営研修の実施、就農支援資金の貸し付けなどを実施しておるわけでございます。
意欲と経験に応じて、生きがいを持って活動ができるよう、集落営農などの重要な一員として、軽作業への従事、地域問題についての相談役、まとめ役や、みずからの経験を生かした経理、渉外活動、また都市住民との交流など、地域の活性化の推進役を果たすなどの活動に対する支援に取り組んでいるところでございます。
いずれにしましても、今、市民農園も、お話もございました、東京にも市民農園、体験農園がございます。そこで農業を勉強して、それで田舎に帰ってやるという人もいらっしゃるようでございます。そういう点で、特に農業技術のない方についてはステップを踏むことも大事ではないかと思っています。
以上です。

○山内委員　今の副大臣の話から受け取れるのは、ちょっとめり張りのついた農政をやっていこうじゃないか、特に集中化ということですね、重点的に農家を育てていこう、そういう政策が必要ではないかと思うというような話だったんですけれども、一つ私が心配しているのは、西日本の農業を心配するんですね。西日本というのは、意欲はあっても、大きな田畑というか、能力がない。そういうところに、これから省として目が向いていくのかということを心配しますし、それから、シイタケとかイグサとかネギ、三年前でしたか、セーフガードが二百日間発効されたときに、やはりその主産地は西日本だったんです。つまり、輸入農産物にも押される条件不利地域、特にそれが点在しているような西日本の農業についてすごく心配な点があるんですが、例えば、適宜適切なセーフガードは発効して、そういう農業が成り立たなくなるような施策はとらないというようなことを、ひとつこれからも西日本方面ではそういう政策もきちんととっていきますというようなことをここで述べていただけるでしょうか。

○大口大臣政務官　セーフガードについて、今先生から御指摘がございました。特に、ネギのセーフガードについて、先生の御地元は白ネギの産地でもございますから、御心配のことだと思うんですね。
かつて、平成十三年度においてセーフガードの暫定発動を行った際には、その前の時期にネギの輸入が急増しまして、そして国内価格が大幅に低下した、そういう状況があったわけですね。それで、大体、前年に比べて六七％に大幅に価格が低下した、それから前年に比べて一七六％輸入量が多くなった、こういうこともあって、平成十三年、セーフガードを発動したわけでございます。ただ、その後、輸入ネギは加工ですとかあるいは業務用に、国産の方は一般家庭用にというすみ分けができて、安定的に推移をしていたところでございます。
昨年、平成十六年においては、ネギの輸入量は年間七万トン、これは過去最高となったところでございます。これは前年比一五五％なんですが、これは御案内のとおり、高温、干ばつ、それから十月の台風等の被害によって国産の供給が著しく減少したということによって輸入量がふえたわけでございますけれども、では、国産品の価格はどうかといいますと、これは高い水準で推移をしている。例えば、平成十六年度キロ当たり二百六十八円ということで、前年比で一一一％というような水準で推移している、こういう状況ですので、セーフガードを今発動しなければならないような、そういう状況ではない、こういうふうに考えております。セーフガードについてはそういうことでございます。